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林业行政执法瓶颈及对策

2021-11-03 11:26:09 xueshulunwen 0

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     莆田市位于福建省东南部沿海,是“全国绿化模范城市”、“国家园林城市”、“国家森林城市”。全市土地总面积38.5万hm2,现有林业用地面积23.39万hm2,其中生态林8.83万hm2、商品林14.56万hm2,森林覆盖率达60.17%。当前,在全市林业行政执法过程中,仍存在执法体制尚未理顺、机构编制不够健全、法规制度亟待完善、执法力量比较薄弱、执法手段相对落后等问题。

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    一、林业行政执法基本情况


  (一)林业机构设置。2018年机构改革,莆田市林业局保留,属市政府工作部门。全市7个辖区,只有仙游县林业局继续保留政府成员单位和林业站为部门派出机构的管理体制,荔城、城厢、涵江、秀屿区等林业并入区级自然资源局,原有林业职能分散在自然资源局内设相关股站,部分林业职能与自然资源职能合并;湄洲岛、北岸管委会为市政府派出机构,林业并入农林水局。(二)执法编制设置。莆田市现设有市林业执法支队1个,编制4人,在岗3人,无执法证2人;仙游县设有林业执法大队1个,中队3个,编制24人,在岗14人,无执法证3人;涵江区编制17人、在岗9人,无执法证2人;城厢区林业执法并入自然资源监察大队,编制3人、在岗2人;荔城区尚未设置专门林业执法机构和专职执法人员,依托区自然资源局综合法规股开展林业执法工作;秀屿区因机构改革,原有林业执法编制及人员划入农业部门,目前没有林业执法编制和执法人员;湄洲岛、北岸管委会尚未设置林业执法机构。(三)执法工作开展情况。(1)执法依据。根据《森林法》《森林法实施条例》《野生动物保护法》《种子法》《野生植物保护条例》《森林防火条例》等法律法规规定办理案件。按照2019年莆田市林业局权责清单林业行政处罚事项共136项,涉及林地、野生动物、种苗、森林病虫防治、植物检疫、森林防火、湿地、自然保护区、风景名胜区等方面。(2)案件类型。根据《国家林业局关于印发修订后的<林业行政案件类型规定>的通知》(林稽发[2016]183号)、《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》(闽林[2017]9号)规定,林业行政违法案件有14大类133种,全市主要案件类型为违法征占用林地、非法收购、运输木材、盗伐、滥伐林木等森林类案件。(3)案件管辖。机构改革前莆田市林业行政案件主要倚重森林公安办理,市级执法主要办理跨区域行政案件;仙游县共18个乡镇,其中13个乡镇林业行政案件由森林公安管辖,5个乡镇由林业执法大队管辖;涵江区全部由森林公安办理林业行政案件;湄洲岛、北岸管委会均委托森林公安办理;荔城、城厢、秀屿由林业执法办理案件。(4)案件查处。2017年至2019年全市共办理林业行政案件636起,其中森林公安办理451起,占全市70%,林业执法办理185起,没收木材408.92m3,罚款549.53万元。


  二、行政执法面临的瓶颈


  (一)执法体制尚未理顺。机构改革后,森林公安转隶地方公安部门,已不再办理林业行政案件,全省森林公安转隶后的职能职责尚未明确,林业执法体制尚未理顺,在此过渡期林业执法力量明显削弱。如仙游县林业执法力量减少70%,荔城区、秀屿区、湄洲岛和北岸管委会林业执法目前出现真空断档;城厢区、涵江区并入自然资源部门,林业执法改革方案尚未正式出台,林业执法与自然资源监察大队尚未正式合并,管理方式、办案方式不一致,一定程度上影响了林业行政执法效率。(二)执法力量比较薄弱。全市现有23.39万hm2的林地,而全市林业执法人员编制只有48人,实有在岗林业执法人员28人,人均管护林地面积0.835万hm2,存在“人少地多”的较大反差,现有的执法人员保护任务艰巨,人均执法面积较大,执法力量与当前森林资源保护工作需求不匹配,且执法人员素质参差不齐,办案经验不足,部分执法人员无执法证,等等,还难以较好满足执法工作需要。(三)执法手段相对落后。在林业行政执法的具体工作中,执法装备和执法手段比较落后,缺乏对违法行为实施必要的强制手段,缺乏应有的威慑力,存在涉案当事人不配合调查、不接受处罚等问题,造成调查取证证据固定难,行刑衔接不畅。(四)配套法规亟待完善。新《森林法》于2020年7月1日起实施,相关内容变化较大,如取消木材运输证,对擅自改变林地用途、盗伐、滥伐林木等违法行为的处罚规定有调整,但《森林法实施条例》《自由裁量基准》以及地方相关法规尚未相应修改,未制定细化恢复植被和林业生产条件、补种树木的标准,具体实践难以操作。(五)机构编制不够健全。《公务员法》第十六条规定,公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。第一百一十二条规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。但莆田市林业行政执法机构是全额事业编制,执法主体不合规,难以有效履行行政职责。


  三、行政执法应对之策


  (一)健全行政执法体制。根据新修订《森林法》关于“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”的规定,应落实各级政府保护森林资源的主体责任,调动地方政府积极性,重视和支持林业行政执法工作,健全林业执法机构,合理增加执法队伍编制和人员,规范执法编制专编专用,优先保障一线执法力量。当前中央环保督察、省委巡视、市委巡察、自然资源审计、森林督查等各种检查对林业行政执法工作要求严格,林业执法任务繁重,应积极探索建立行政执法内勤辅助机制,充实执法力量,提高执法效率。(二)加强执法队伍建设。一要吸收懂法律专业知识、有一定实践经验的人员充实执法队伍,提高依法治林水平。二要严格执法人员持证上岗,积极与法制部门沟通协调,组织举办综合行政执法考试,解决全市林业系统执法人员执法资格问题,促进林业执法专业化、规范化。三要加强新修订《森林法》等法律知识及树种、动植物种类辩认和识别等学习,开展现场勘验、调查取证、执法程序等执法办案技能培训,提高执法能力和效能。四要参照生态环境、市场监管、文化旅游、交通运输、农业农村等综合执法机构性质,按公务员或参照公务员管理,保证有效承担林业执法组织、指导、监督职责和案件办理等行政职能。建立考评制度、卷宗评判制度、督查制度,促进办案质量提升。(三)提升执法科技水平。加强执法装备建设,配备专业执法车辆、执法记录仪等保障执法工作的相关装备。加强信息化建设,充分运用森林资源“一张图”、同步录像、无人机、遥感数据判读等信息化科技手段,发挥现代科技在执法监管工作中的作用,尽快掌握森林资源动态变化,及时制止违法行为,减少涉林案件。根据新修订《森林法》关于“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要,建立林长制”的规定,落实属地管理、分级负责、全面覆盖的林业执法网格化管理工作机制,推进执法重心下移,源头管理,乡镇林业站、自然资源所人员参与辖区内林业执法工作,按照林地面积配备相应数量的执法人员,提升执法效率,有效保护森林资源。(四)探索综合执法新路。荔城、秀屿、湄洲岛、北岸等没有专业林业执法的区(管委会),可将自然资源、生态环境、农业农村等部门行政执法力量进行有效整合,把具备执法资格和执法能力的人员充实到综合执法体系中,融合组建一支涵盖林业系统职能的执法力量,保证林业执法工作不断档。(五)继续委托公安办案。对森林火灾案、盗伐滥伐林木案、非法猎捕野生动物等隐蔽性较强的行政案件,要积极与公安机关协调,根据森林公安转隶机构不变、职能不变的精神,继续委托森林公安行使林业行政执法权。建立健全两法衔接机制,解决有案难移等问题,使行政权与刑罚权无缝对接。(六)完善配套法规制度。加快修订《森林法实施条例》,做好与《森林法》等上位法的衔接;根据新修订《森林法》第八十一条的规定,省级以上人民政府林业主管部门应当制定恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准,包括恢复植被、林业生产条件所需费用的评估标准,建议加快出台福建省相关标准意见,为执法执行中判断是否完成恢复植被、林业生产条件以及补种树木提供执法依据,规范执法标准,为森林资源保护提供更加有力的法律保障。


  作者:林秀霞


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